城市更新離不開對閑置低效老舊廠區(qū)的改造。這些歷史遺留的老工業(yè)區(qū)往往空間較大，大多處在城市的“黃金區(qū)位”。這類存量載體的更新和利用對城市功能的優(yōu)化、新產(chǎn)業(yè)的植入、新動能的培育具有重要意義。
我國老舊廠區(qū)改造始于上世紀末本世紀初，在上海、北京、廣州、深圳等城市率先開始探索，形成了北京798、首鋼冬奧會場、上海M50創(chuàng)意園、廣州紅磚廠等一批經(jīng)典的更新項目。近幾年，隨著我國城市更新進程的加速，城市增量空間的收緊，加快老舊廠區(qū)、廠房等生產(chǎn)類城市更新受到各大城市的關(guān)注。但由于這些低效閑置資產(chǎn)通常為大型國企所有，受開發(fā)成本高、房屋產(chǎn)權(quán)復雜、土地變性難等因素制約，業(yè)主自主更新能力不足，對外合作意愿差，導致一邊是老舊廠區(qū)低效閑置問題突出、城市更新進展緩慢，另一邊是新產(chǎn)業(yè)用地得不到滿足、城市新功能新業(yè)態(tài)缺少承載空間。
為加快推動老舊廠區(qū)改造提升，建議地方政府從標準、需求、政策、金融、機制五個方面著手，系統(tǒng)構(gòu)建城市更新“五力模型”，提升更新動力，激發(fā)城市活力，培育新質(zhì)生產(chǎn)力，切實推動老舊廠區(qū)改造更新從“開發(fā)模式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變。
一是加大更新標準的推力
摸清老舊廠房待更新底數(shù)，深化城市更新規(guī)劃，細化城市更新標準，通過設(shè)計一系列政策，推動低效產(chǎn)業(yè)用地、低效產(chǎn)業(yè)空間、老舊產(chǎn)業(yè)載體進入更新目錄和更新項目資源池。對進入更新目錄的項目定期評估土地利用效率、提出更新進度要求。建立倒逼更新機制，對沒有更新計劃或計劃實施不理想的項目，外部需求有優(yōu)先更新權(quán)、合作使用權(quán)，以及片區(qū)更新整合權(quán)，刺激產(chǎn)權(quán)主體主動更新。
二是提升市場需求的拉力
結(jié)合更新目錄和項目池建立市場化更新拉動機制。一方面在政府層面搭建城市更新統(tǒng)籌協(xié)同促進平臺，促進更新項目及載體資源匹配，優(yōu)先滿足有需求的高精尖產(chǎn)業(yè)類項目落戶以及有明確需求科研機構(gòu)、高等院校的研發(fā)孵化、中試熟化等使用，實現(xiàn)低效載體、空間與創(chuàng)新需求的充分嫁接與整合。另一方面，結(jié)合市場需求整體謀劃產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新功能區(qū)、場景應用及新質(zhì)生產(chǎn)力培育項目，吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)、科研機構(gòu)、創(chuàng)意要素聚集，或者與平臺運營型企業(yè)合作謀劃面向增量需求的新業(yè)態(tài)、新功能、新場景。實現(xiàn)低效載體、空間與創(chuàng)新資源要素的充分嫁接與整合。
三是強化政策創(chuàng)新的引力
城市更新的大量阻力來源于政策、規(guī)劃及法規(guī)的制約。例如，在老舊廠房及低效辦公載體的更新改造過程中，會涉及劃撥用地、行政辦公用地以及產(chǎn)權(quán)不明的用地，這些地塊的更新用途、項目功能、建設(shè)指標以及市場化更新路徑都會受到土地性質(zhì)、規(guī)劃條件的嚴重制約，直接影響項目的成立。建議可以采取剛性管控與彈性開發(fā)并行機制，提升存量用地更新靈活性，提高土地利用效率。鼓勵存量工業(yè)更新發(fā)展研發(fā)服務(wù)，在不改變工業(yè)用地用途的前提下，可提高存量土地容積率且不需增收土地價款，鼓勵存量工業(yè)用地發(fā)展總部經(jīng)濟、研發(fā)設(shè)計、信息服務(wù)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。探索存量工業(yè)用地在不改變產(chǎn)權(quán)人的前提下，通過“存量補地價”的方式改變土地性質(zhì)、提高容積率、對原有建筑進行改建、拆建。鼓勵“工業(yè)樓宇”建設(shè)，實施工業(yè)上樓，發(fā)展都市工業(yè)。
四是突出金融創(chuàng)新的助力
城市更新項目的主要難點是很難實現(xiàn)一次性開發(fā)平衡或短期內(nèi)的投資閉環(huán)，要求項目的投資邏輯由“開發(fā)模式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變，通過自主“造血”形成項目的良性循環(huán)，走出一條長效治理和可持續(xù)更新之路。老舊廠區(qū)改造提升可以允許市場單位自行劃定城市更新單元的范圍，在滿足必要的意愿條件、技術(shù)要求和公共利益貢獻要求后，市場單位可自主申報城市更新項目，在充分保障原業(yè)主和市場單位合理訴求的條件下，政府在地價測算上給予優(yōu)惠，降低市場單位改造成本，提升項目市場化融資能力。同時，探索城市更新基金、PPP合作新機制、抵押補充貸款（PSL）、不動產(chǎn)投資信托基金等金融新模式、新工具。
五是注重機制創(chuàng)新的合力
老舊廠區(qū)更新不僅僅是建設(shè)工程，更是實現(xiàn)社區(qū)善治、重塑社區(qū)生活共同體、培育新質(zhì)生產(chǎn)力、構(gòu)建新質(zhì)生產(chǎn)關(guān)系、探索城市高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的社會治理和制度創(chuàng)新工程。不能滿足于裝修好、招來商就了事，而要依托專業(yè)化市場運營主體，建立統(tǒng)籌謀劃方式、共同締造模式、長效運營機制，推動社會治理制度創(chuàng)新，構(gòu)建多元主體發(fā)展合力，強化“投-建-運-管”一體化運作，推動老舊廠區(qū)更新的多元目標實現(xiàn)。
總而言之，“五力模型”將城市更新路徑探索與生產(chǎn)力變革、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整相結(jié)合，有利于調(diào)動多元主體的積極性，從政策、資源、資本等方面有效賦能老舊廠區(qū)改造提升，提高老舊廠區(qū)更新改造的效率和效果，加快老工業(yè)區(qū)的蛻變和煥新。
作 者
丁 偉，高級工程師，長期關(guān)注研究城市更新及園區(qū)建設(shè)領(lǐng)域
蘇文英，長期關(guān)注研究重大項目策劃及評估領(lǐng)域
